Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2005-901 du 2
août 2005
relative aux conditions d'âge dans la fonction publique et instituant un
nouveau parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, de
la fonction publique hospitalière et de la fonction publique de l'Etat
Monsieur le Président,
La présente ordonnance comporte deux séries de dispositions relatives à l'accès
à la fonction publique : la première propose de supprimer en règle générale les
conditions d'âge qui encadrent cet accès et la seconde instaure un nouveau mode
de recrutement, « les parcours d'accès aux carrières territoriales,
hospitalières et de l'Etat », combinant en alternance des périodes de formation
et de stage.
I. - Actuellement, des limites d'âge sont fixées pour un grand nombre de
concours externes d'accès à la fonction publique de l'Etat. Pour les corps de
catégorie B et C, la limite d'âge a été fixée à quarante-cinq ans par un décret
du 14 août 1975. Pour les corps de catégorie A, cette limite est variable selon
les concours (vingt-huit ans pour le concours externe d'accès à l'Ecole
nationale d'administration, trente ans pour le concours externe d'accès aux
instituts régionaux d'administration, quarante ans pour la plupart des autres concours).
Les limites d'âge pour les concours internes ont été abrogées par un décret du
1er août 1990, à l'exception des concours donnant lieu à une scolarité assortie
d'un engagement à servir l'Etat. Dans ce dernier cas, la limite d'âge a été
repoussée de façon à ce que les candidats soient en mesure, compte tenu de leur
âge, d'accomplir leur engagement avant leur départ en retraite.
L'existence d'une limite d'âge n'a toutefois pas un caractère général : les
limites d'âge ont été supprimées en 1989 pour tous les concours de
l'enseignement. Un certain nombre d'autres corps sont également accessibles
sans limite d'âge. Dans la fonction publique territoriale, l'existence de
limites d'âge est rare.
Traditionnellement, cette limite d'âge trouvait sa justification dans la
nécessité d'assurer aux fonctionnaires une durée minimale de carrière afin de
bénéficier, d'une part, d'une pension de retraite, d'autre part, des
déroulements de carrière aménagés par chaque statut particulier. La limite
d'âge a aussi été conçue comme un instrument de régulation des flux de
candidats ; elle permet en effet de limiter le nombre de candidats potentiels.
S'agissant des concours qui donnent accès à des écoles de formation de
fonctionnaires, le fait de fixer une limite d'âge peu élevée résulte également
de la volonté d'assurer l'homogénéité des promotions, en se concentrant sur un
public récemment diplômé de l'enseignement supérieur.
De nombreuses considérations permettent aujourd'hui d'estimer que le maintien
d'une limite d'âge pour l'accès aux concours de la fonction publique n'est plus
pertinent.
Des considérations de fond :
- les politiques de lutte contre l'exclusion et d'intégration passent par des
mesures de nature à favoriser l'accès ou le retour de tous à l'emploi. La fonction
publique, dans ses différentes composantes, constitue le premier employeur de
France et ne peut donc rester à l'écart de ces préoccupations. De ce point de
vue, l'existence de limites d'âge apparaît clairement comme une limite opposée
aux classes les plus âgées de la population active ;
- la réforme des retraites, qui repose sur un principe d'équité entre les
différents régimes, et sur un principe de liberté de choix entre la durée de
cotisation et le niveau de la pension, amène à reconsidérer l'existence de
barrières opposées à la reprise d'activité. Elle mise aussi sur un allongement
de la durée d'activité permettant, d'une part, un déroulement de carrière sur
une période plus longue et, d'autre part, le développement de secondes
carrières professionnelles ;
- s'agissant des politiques de gestion des ressources humaines dans
l'administration, l'objectif de professionnalisation des services publics
suppose que les échanges entre le secteur privé et le secteur public soient
favorisés et élargis. L'administration a donc tout intérêt à s'enrichir des
expériences acquises dans la société civile et, notamment, à recruter des
personnes ayant acquis des compétences en dehors de son sein. La limite d'âge
réduit clairement ces possibilités de recrutement, notamment par la voie des
troisièmes concours ;
- en outre, la situation démographique de la fonction publique va se traduire
par de nombreux départs en retraite dans les
prochaines années. Des recrutements importants en volume seront nécessaires. La
suppression de la limite d'âge peut permettre de faciliter le recrutement sur
des emplois, notamment techniques, pour lesquels l'administration doit
affronter la concurrence des employeurs du secteur privé. Par ailleurs, en
favorisant un recrutement plus diversifié, elle peut permettre d'éviter la
reconstitution du phénomène de déséquilibre démographique entre les classes
d'âge. S'agissant des concours donnant accès aux écoles de la fonction
publique, il ne s'agit plus aujourd'hui de renforcer l'homogénéité des promotions
d'élèves, mais au contraire, d'ouvrir ces écoles à l'ensemble des composantes
de la société.
Enfin, le contexte communautaire pousse également à évoluer. L'article 21 de la
Charte européenne des droits fondamentaux, proclamée au Conseil européen de
Nice en décembre 2000, interdit toute discrimination, notamment celle fondée
sur l'âge. C'est sur la base de cette charte que le Médiateur européen s'est
appuyé pour obtenir la suppression des limites d'âge pour l'accès aux concours
de recrutement des institutions européennes.
Des considérations d'ordre pragmatique :
Sur ce plan, il convient de souligner que la suppression des limites d'âge a
une portée plus symbolique que réelle. En effet, les expériences menées par
certains ministères ont montré que la suppression de l'âge limite n'avait pas
eu de conséquence notable, ni sur le nombre de candidats, ni leur moyenne
d'âge. La grande majorité des candidats qui se présentent aux concours sont
jeunes et l'existence, dans la plupart des concours, d'épreuves qui nécessitent
une préparation spécifique dissuade les candidats qui ont quitté depuis
plusieurs années le monde scolaire ou universitaire.
Pour autant, même si elle ne constitue un obstacle que pour un nombre réduit de
candidats, la question de la limite d'âge se traduit par des difficultés
contentieuses ; les limites d'âge sont en effet
perçues par une partie de l'opinion comme une discrimination, qui suscite de
nombreuses demandes de dérogation.
Les limites d'âge ont de fait été assouplies par des mesures de dérogation,
applicables à certaines catégories de candidats. Certaines de ces dérogations
ne sont applicables qu'aux femmes, ce qui a amené la Commission de l'Union
européenne à adresser à la France un avis motivé. Le projet de loi portant
diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique
a permis d'étendre ces dérogations aux hommes placés dans les mêmes conditions.
Ces dérogations se traduisent aussi par des formalités administratives dont la
lourdeur n'est pas négligeable : les services gestionnaires des opérations de
recrutement doivent en effet vérifier si les candidats se trouvent dans l'une
des situations juridiques qui permettent de bénéficier de l'un des nombreux cas
de dérogation actuellement prévus par la législation ou la réglementation, ce
qui conduit à produire et examiner de nombreuses pièces justificatives. La
suppression des limites d'âge est, en conséquence, l'une des mesures
préconisées par un groupe de travail qui a été chargé de faire des propositions
de nature à simplifier les procédures de recrutement par concours.
Ces considérations conduisent à proposer une mesure de suppression des limites
d'âge pour la plupart des procédures de recrutement dans la fonction publique.
Il est proposé de n'autoriser l'édiction par le pouvoir réglementaire d'une
condition d'âge pour l'accès aux corps des trois fonctions publiques que pour
ceux conduisant à des fonctions impliquant une durée de carrière plus courte :
il s'agit en particulier des corps classés en service actif pour lesquels l'âge
de départ à la retraite est avancé. Il convient également de permettre le
maintien des limites d'âge pour les corps exigeant, après l'achèvement des
procédures de recrutement, une période de scolarité d'une durée au moins égale
à deux ans, afin de préserver un équilibre entre l'investissement représenté
par le coût de cette formation et la durée des services susceptibles d'être
effectués par l'agent.
Par ailleurs, au-delà de l'accès à la fonction publique, pour les carrières des
fonctionnaires, des conditions d'âge pourront continuer d'être fixées de
manière à assurer une certaine linéarité de leur déroulement et maintenir un
niveau minimal d'expérience pour la nomination dans certains emplois, des
emplois d'encadrement notamment.
La rédaction de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 est en conséquence
revue, puisqu'elle permet actuellement de fixer des limites d'âge pour le
recrutement de fonctionnaires (article 1er).
Enfin, il est proposé de faire entrer en vigueur cette mesure deux mois après
la publication de la loi, afin de laisser le temps aux services gestionnaires
de concours d'adapter leurs systèmes d'information et de gestion des
candidatures (article 2).
II. - Les articles 3, 4 et 5 ont pour objet de créer un nouveau mode de
recrutement dans les trois fonctions publiques, dénommé « Parcours d'accès aux
carrières territoriales, hospitalières et de l'Etat » (PACTE), qui proposerait
au terme d'un engagement de professionnalisation d'une durée maximale de deux
ans alternant formation et stage d'intégrer la fonction publique en qualité de
fonctionnaire titulaire par le biais d'un examen à caractère professionnel.
Chaque PACTE reposerait sur un poste budgétaire.
Cette réforme est devenue nécessaire car le mode principal de recrutement par
concours fondé sur un niveau de diplôme et sur des épreuves souvent trop
théoriques se révèle discriminant pour une large part de la population,
notamment du fait de phénomènes d'éviction créés par les surdiplômés.
En proposant un mode de recrutement alternatif au concours, le but du PACTE est
de rendre la fonction publique plus représentative de la société qu'elle sert.
Il vise aussi à remettre en marche l'ascenseur social constitué par l'accès à
l'emploi public et à faire jouer un rôle plus actif à la fonction publique en
matière de lutte contre les discriminations et contre l'exclusion.
Cette réforme, qui déroge au principe du concours posé par l'article 16 de la
loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires,
ne peut procéder que de la loi.
A cette fin, il est proposé d'insérer :
- pour la fonction publique de l'Etat (article 3), dans la loi n° 84-16 du 11
janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
de l'Etat, un article 22 bis ;
- pour la fonction publique hospitalière (article 4), dans la loi n° 86-33 du 9
janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
hospitalière, un article 32-1 ;
- pour la fonction publique territoriale (article 5), dans la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale, un article 38 bis ;
Ces trois articles introduisent dans les modes de recrutement de chaque
fonction publique les « parcours d'accès aux carrières de la territoriale, de
l'hospitalière et de l'Etat » (PACTE).
Ce dispositif s'adresse aux jeunes de seize à vingt-cinq ans révolus sortis du
système éducatif sans diplôme ou sans qualification professionnelle reconnue et
aux jeunes dont le niveau de qualification est inférieur à un diplôme de fin de
second cycle long de l'enseignement général, technologique ou professionnel.
Ces jeunes se voient offrir la possibilité d'être recrutés, par contrat, dans
des emplois de catégorie C et d'acquérir, dans le même temps, une formation
qu'ils suivront en alternance avec leurs fonctions et qui sera en lien avec
l'emploi occupé.
Aux termes du contrat de PACTE, l'administration s'engage à assurer aux agents
ainsi recrutés une formation professionnelle méthodique dispensée, pour partie,
dans l'administration d'accueil par des stages ou des formations internes et,
pour une autre part, dans un organisme de formation. La durée totale de la
formation doit être supérieure à 20 % de la durée du contrat. La rémunération
minimale versée aux agents ne peut être inférieure à celle calculée en
application des dispositions prévues à l'article L. 981-5 du code du travail.
En retour, outre l'exécution des tâches que lui confie l'administration,
l'agent bénéficiaire du contrat de PACTE s'engage à suivre la formation qui lui
est dispensée.
Chaque article règle la situation des bénéficiaires des contrats de PACTE
depuis leur recrutement jusqu'à l'issue de leur contrat. Concernant la
sélection des candidats, il est ainsi prévu que le service public de l'emploi y
soit associé. Pendant tout le déroulement du contrat, dont la durée minimale ne
peut être inférieure à douze mois et dont la durée maximale ne peut excéder
deux ans, un tuteur est chargé d'accueillir, de guider et de suivre l'agent au
long de son parcours dans le service et dans sa formation.
A l'issue du contrat, sous réserve de l'obtention du diplôme ou du titre
lorsque celui-ci est requis par le statut particulier du corps ou du cadre
d'emplois considéré, l'aptitude du candidat à être titularisé est examinée par
une commission de titularisation. Lorsque cet examen à caractère professionnel
se conclut favorablement, l'agent est titularisé dans le corps ou le cadre
d'emplois dont relève l'emploi concerné. Dans le cas où le bénéficiaire n'a pu
obtenir la qualification, le titre ou le diplôme le cas échéant envisagé pour
cause d'échec aux épreuves d'évaluation de la formation suivie, pour cause de
maternité, de maladie, d'accident du travail ou de défaillance de l'organisme
de formation, le contrat peut être renouvelé ou prolongé.
Afin de garantir la comparabilité entre les trois fonctions publiques, la
rédaction des trois articles proposés est, en tous points, identique, à
l'exception de l'article 38 bis de la loi du 26 janvier 1984 précitée qui
introduit un 5° alinéa précisant que la conclusion des PACTE est de la
compétence exclusive de l'autorité territoriale. Le PACTE étant un contrat
donnant vocation à être titularisé, il doit respecter l'article 40 de la loi du
26 janvier 1984 précitée qui dispose que « La nomination aux grades et emplois
de la fonction publique territoriale est de la compétence exclusive de
l'autorité territoriale ». Ce mode de recrutement ne constitue pas une complète
novation dans la fonction publique territoriale, puisqu'il est similaire au
dispositif de recrutement contractuel des travailleurs handicapés prévu au
deuxième alinéa du e de l'article 38 de la loi du 26 janvier précitée.
A la suite des articles 3, 4 et 5, il est ajouté un article 6 créant,
conformément au plan de cohésion sociale, une exonération des cotisations à la
charge de l'employeur au titre des assurances sociales et des allocations
familiales pour les contrats conclus avant le 1er janvier 2010.
L'article 8 étend à Mayotte l'application des dispositions issues de
l'ordonnance.
Tel est l'objet de la présente ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre
à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'assurance de notre profond respect.